Toma la palabra

Asociación Estatal de Directoras y Gerentes de Servicios Sociales

  • Es urgente adoptar medidas de tratamiento de la insolvencia de particulares en la línea de todos los demás países de nuestro entorno.
  • Proponemos la creación de una nueva figura jurídica de protección dirigida a las unidades familiares, deudoras de buena fe y en claro riesgo de exclusión económica y social, que suponga el tratamiento de su insolvencia junto a la activación de todos los apoyos posibles para su reflotamiento.
  • Informe completo [pdf]

Cola ante una oficina de INEM (AP)

La sociedad española está mostrando una envidiable capacidad de absorción del terrible impacto de la crisis económica y financiera que se desató a partir de 2007. Cualquier analista externo se sorprendería ante la escasa correspondencia que existe entre los datos de la realidad económica que enfrenta el país y las altas cotas de paz y cohesión social que aún se mantienen en la ciudadanía.

Sabemos que existen al menos dos factores que forman buena parte de la posible explicación a este fenómeno de resiliencia. Uno, muy deseable y oportuno, es la actuación activa de las redes de protección primaria –fundamentalmente las propias familias- que están absorbiendo más eficazmente que ningún sistema de protección social el impacto de un desempleo alarmante, trágicamente confabulado con el endeudamiento excesivo de muchos hogares españoles. El otro factor, no tan deseable, es la palmaria existencia de lo que algunos economistas, en un nuevo alarde eufemístico, han dado en llamar la economía informal, en clara referencia a una economía sumergida que, sea o no para la subsistencia, es fraudulenta.

Los últimos datos que afrontamos en la sociedad española –negarlo sería de necios- son extremadamente alarmantes. El número de personas en situación de desempleo supera los cinco millones de personas con una tasa de paro del 22,85%. La tasa de riesgo de pobreza#, que era en 2009 del 23,4%, se ha elevado, según datos provisionales de 2011, al 26,7% (más de tres puntos en dos años).

Según los análisis de la Fundación FOESSA, la exclusión social severa y moderada (un concepto mucho más amplio y complejo que el de pobreza) se cernía sobre el 16,3% de la muestra analizada de 2007, mientras que la misma muestra, en 2009, alcanzaría al 18,6%. Pero el dato FOESSA más preocupante es que el porcentaje de personas no excluidas, pero en una situación de integración precaria, pasó del 34,9% de 2007 al 46,3% de 2009, mientras que los plenamente integrados pasaron del 48,9% al 35,2% en el mismo intervalo de tiempo. La extrapolación de la muestra FOESSA a la población española significaría que cientos de miles de familias estarían en el borde del precipicio de la exclusión debido, fundamentalmente, a la falta de ingresos relacionada con el desempleo. Considerado que este análisis intentó medir el “primer impacto” de la crisis y vista la evolución del desempleo, es evidente que la situación consolidada en 2011 habrá empeorado sustancialmente.

El impacto de la crisis económica está suponiendo, además, que en la sociedad española empecemos a observar cómo las desigualdades económicas están llevando a silenciosas e irreparables pérdidas de cohesión y a una sociedad dual en su estructura. La aplicación del coeficiente de Gini o del coeficiente 80/20 de Eurostat a la realidad española, revela un serio problema de inequidad en la distribución de la riqueza y los recursos entre los ciudadanos (España ocupa el puesto 25 de la Europa de los 27 en materia de desigualdad en la distribución de la riqueza). Algo falló en la fiscalidad y en las demás fórmulas de redistribución de la riqueza. Este era ya un problema latente y estructural, previo a la crisis, que emerge ahora en toda su crudeza.

Los datos anteriores nos impelen a actuar de inmediato. No son sino la punta del iceberg de la realidad social que asoma indicándonos que lo que está ocurriendo en millones de hogares españoles no puede desembocar sino en una seria regresión social de la que costará décadas recuperarse. Los efectos de esta regresión se prolongarán si no se aborda la situación con intervenciones competentes y de manera urgente.

Los datos obligan a actuar, sí; pero hemos de actuar desde unas políticas públicas de protección con una perspectiva integral (no solo económico-financiera), incorporando tanto a los sectores de la sociedad civil organizada como a las entidades financieras y yendo mucho más allá de medidas represivas o meramente paliativas.

No en vano, entre las recomendaciones del último informe de Amnistía Internacional sobre derechos sociales económicos y culturales en España advierte con seria preocupación de las graves consecuencias de la crisis en un contexto de  desprotección, cuando no de vulneración de derechos fundamentales, para muchos ciudadanos condenados a la pobreza y a la exclusión:


(…) Decisiones tomadas por las administraciones con consecuencias críticas sobre los derechos de numerosas familias, han prestado poca o ninguna atención a los puntos de vista y derechos de estas. También la organización expresa inquietud por acciones de estigmatización que aumentan la vulnerabilidad de las personas y las posibilidades de ser víctimas de intervenciones abusivas. La invocación de razones de seguridad u orden público han acompañado actuaciones sin salvaguardas internacionalmente reconocidas en materia de desalojos o desahucios tanto legales como ilegales. La vulneración de los DESC [Derechos Económicos y Sociales] puede conllevar resultados irreparables con impactos sobre la seguridad personal y la vida, puede destrozar familias y arrojarlas a un ciclo de exclusión y de pobreza.. (…)#


Más recientemente, la institución la Defensora del Pueblo Español, ha hecho público un informe sobre la crisis y sus efectos sobre los deudores hipotecarios que abunda en el diagnóstico que apuntamos y que insiste en la necesidad de intervención urgente si no se quiere tener que tratar posteriormente un grave problema de exclusión social.

Por todo ello, es urgente adoptar medidas de saneamiento de la insolvencia de particulares.

La Asociación Estatal de Directoras y Gerentes de Servicios Sociales, consciente de la gravísima situación en la que están miles de familias españolas por causa de la crisis económica, hace pública su profunda preocupación ante el riesgo de pérdida de la cohesión y la paz sociales que aún atesoramos en España y quiere aportar fórmulas que palien la grave situación que enfrentamos.

La Asociación ha elaborado un documento que refleja como estamos abocados a una sociedad en la que millones de personas insolventes son desposeídas de todos sus bienes presentes y
futuros y condenadas a vivir de subsidios y de la economía sumergida, impidiéndose su reincorporación con normalidad a la vida social y
económica.

Es URGENTE adoptar medidas de tratamiento de la insolvencia de
particulares en la línea de todos los demás países de nuestro entorno
y PROPONEMOS la creación de una nueva figura jurídica de protección
dirigida a las unidades familiares, deudoras de buena fe y en claro
riesgo de exclusión económica y social, que suponga el tratamiento de
su insolvencia junto a la activación de todos los apoyos posibles para
su reflotamiento.

El tratamiento de la insolvencia deberá realizarse mediante fórmulas
de mediación jurídicamente consolidadas y, en último caso, con la
intervención judicial, para lo cual debemos modificar el marco legal
en todo lo que sea preciso para posibilitar la protección y dar
seguridad jurídica tanto a acreedores como a deudores. Pero además es
necesario apoyar a las familias en estas situaciones desde todos los
frentes posibles para evitar que a la quiebra económica le siga
indefectiblemente la quiebra anímica y moral que provoca el abandono
por parte de los servicios públicos y la ausencia de futuro.

Somos conscientes de que todos los Poderes del Estado están
sensibilizados con esta cuestión, pero ya es momento de actuar de
forma valiente e inequívoca adoptando decisiones valientes a las que
los profesionales de los servicios sociales queremos aportar nuestras
ideas y nuestros esfuerzos.

  1. Fase prejudicial (análisis y mediación)

Consideramos que se puede partir de la declaración formal de quiebra económica personal por parte de los interesados ante la administración titular de los servicios sociales públicos que correspondan al domicilio de la unidad e convivencia.

A partir de ese momento, se desarrollarían cuatro tareas básicas:

a.1.- Determinación de la situación de quiebra económica por endeudamiento pasivo: Balance de la situación (activo, pasivo, masa, deuda, etc.) realizada por profesionales con capacidad bastante en los ámbitos contables. El deudor deberá informar de todo su patrimonio, de sus ingresos, de los acreedores, de los importes de las deudas, condiciones de los créditos si los hubiera, movimientos de capital y patrimonio de los años anteriores, etc.

Entendemos que esta determinación (de baja complejidad contable) podría ser proporcionada por funcionarios de las administraciones ante las que se incoa el expediente de quiebra (locales o autonómicas) con personal propio (por ejemplo funcionarios de oficinas de consumo, de vivienda, agentes de desarrollo local, …) o que puede externalizarse (por convenio o contrato de prestación de servicios) hacia profesionales especializados (ej. gestores administrativos, notarios, economistas,  abogados, profesionales de organizaciones de consumidores y usuarios, etc…) que dispongan de colegiación, seguro de responsabilidad civil y acrediten capacidad bastante. Para los profesionales del ámbito privado, se deberán establecer tarifas oficiales (reducidas y unificadas) que podrán ser abonadas a partir de la determinación de la masa (como en el caso de los administradores concursales) independientemente de que la Administración adelante el importe de dichas tarifas.

La determinación de la situación de quiebra se deberá realizar considerando la UNIDAD DE CONVIENCIA (desde personas individuales a todo tipo de unidad de convivencia, con o sin lazos familiares).

a.2.- Determinación del riesgo de exclusión de la unidad de convivencia a través de la escala sugerida (FOESSA) u otras. Esta situación se dictaminará por profesionales de la red de servicios sociales básicos que cuenten con colegiación obligatoria. El dictamen deberá ser suscrito por dos profesionales.

De no determinarse situación de inclusión precaria o exclusión moderada, se continuará prestando apoyos en forma de asesoramiento o acceso a recursos públicos de protección, pero no se accederá a las fases de mediación o de protección judicial.

Si confluyen las dos circunstancias anteriores (quiebra real de buena fe y riesgo de exclusión) y para los casos en que sea inminente un desahucio o embargo de bienes básicos que sean considerados necesarios para el mantenimiento de condiciones de vida digna, especialmente cuando resulten afectados menores de edad o personas incapacitadas judicialmente, se podrá acudir a los jueces o tribunales para solicitar la suspensión cautelar de las medidas. Dicha suspensión cautelar conllevará automáticamente el intento de acuerdo prejudicial.

a.3.- Elaboración de un plan de saneamiento/reflotamiento de la economía de la unidad de convivencia. Este plan deberá contener la descripción pormenorizada del balance de ingresos y gastos, la determinación del mínimo vital para la subsistencia de la unidad de convivencia en términos financieros y patrimoniales y las posibilidades reales de  pago a acreedores, unido a un plan financiero doméstico. Deberá contener así mismo los pasos que han de dar los miembros de la unidad de convivencia en atención a mejorar en lo posible la situación económica y, si se estima necesario, incorporará medidas de educación para la economía doméstica y el consumo familiar. Estos planes se establecerán para una duración de hasta tres años y deben contar con el acuerdo y compromiso de cumplimiento del deudor. De no ser así se podrá archivar el expediente.

El plazo máximo para la realización de los informes previos y del plan de reflotamiento será de dos meses.

a.4.- Mediación. Comunicación fehaciente a las partes acreedoras de la situación y negociación conjunta de fórmulas de pago, moratorias, etc… Esta mediación se producirá por quienes hayan elaborado el plan de reflotamiento, el deudor y los acreedores. Podrán admitirse fórmulas de reunificación de deuda u otras similares, siempre y cuando las condiciones supongan una solución viable y no agraven la situación patrimonial del deudor. Se suscribirán los acuerdos privados a que haya lugar ante notario y en caso de que alguno de los acreedores hubiera iniciado acciones judiciales contra el patrimonio del deudor deberá comunicar el acuerdo de mediación para la oportuna paralización del procedimiento incoado.

Si entre los acreedores hubiera personas físicas cuya solvencia económica dependa del cobro de las deudas del acreedor (por ejemplo, arrendadores de vivienda), se dará prioridad a estos en el plan negociado.

La fase de mediación debe tener un plazo limitado (dos meses) desde la comunicación inicial a los acreedores. La incomparecencia de estos a la mediación no podrá dilatar este plazo.

  1. Fase judicial

Se activará en caso de no lograrse acuerdo de mediación con uno o varios de los acreedores. Se presentará, a instancia del deudor, en los juzgados de lo civil, adjuntando el dossier completo de actuaciones instruidas en la fase de mediación (balance económico, dictamen de riesgo de exclusión y resultado de los actos de mediación).

Parece razonable que el deudor que ya esté incurso en un procedimiento de ejecución de deudas acuda al juzgado ya conocedor del asunto. De no estar incurso aún en ningún procedimiento, acudirá al ordinario que correspondiera a la mayor deuda de las contraídas.

El juez, analizada la documentación y oídas las partes, podrá adoptar todas las medidas ejecutivas que considere oportunas para hacer factible el plan de saneamiento por un plazo de tres años, ampliable por otros dos, en amparo de los endeudados.

Las medidas judiciales a adoptar pueden ser tales como:

  • Escalonamiento del pago de deudas en principal, intereses y gastos.

  • Reducción de los tipos de interés convencionales pactados a tipos de interés legales.

  • Suspensión, mientras dure el plan de regulación judicial (máximo de 3 años, prorrogable por otros dos), del efecto de garantías reales.

  • La remisión de deudas total o parcial de los intereses moratorios, indemnizaciones y gastos.

  • Cualesquiera otras que garanticen los mínimos vitales a la unidad de convivencia.

En los casos en que se haya dictaminado riesgo de exclusión y el juez aprecie especiales circunstancias lesivas de derechos fundamentales (condiciones básicas para la vida, entre las que se encuentra la vivienda), podrá suspender embargos, ejecuciones hipotecarias y otras actuaciones judiciales contra el patrimonio de los deudores aunque hubieran sido acordadas por otros órganos judiciales.

Además, la determinación de unidad de convivencia en riesgo con acuerdo judicial dará lugar, paralelamente a:

    • Prioridad en la atención a los miembros de la unidad de convivencia por parte de los demás sistemas de protección social (empleo, sanidad, educación…). El acceso al empleo, la formación, guarderías o respiros que faciliten la búsqueda de empleo o cualesquiera otros servicios y programas en manos de las administraciones discriminarán positivamente a las personas que formen parte de dichas unidades de convivencia. Lo mismo ha de regir para las ayudas económicas del sistema de servicios sociales o para el acceso a los sistemas de renta garantizada de ciudadanía, en lo que estos expedientes tendrán carácter preferente y urgente en su tramitación.

    • Parece razonable que se activen medidas paralelas que ofrezcan importantes ventajas fiscales para los empresarios (ej: exención total de pago de cuotas a la seguridad social) que contraten a algún miembro de la unidad de convivencia intervenida.

    • Se deberá atender muy especialmente a las posibilidades reales de autoemprendimiento por parte de los sobreendeudados de manera que se permitan y protejan las inversiones que pudieran realizar en este sentido, impidiendo la actuación sobre los bienes necesarios para dicha actividad emprendedora.

Si el juez lo estima oportuno nombrará, de entre los mediadores, un fiduciario o curador que actúe en interés del patrimonio del deudor y en evitación de alzamiento de bienes u otras prácticas. Podrá limitar, por tanto, los actos patrimoniales del deudor.

Se establecerán plazos de presentación de informes de seguimiento de la situación elaborados por los asesores públicos del endeudado (fiduciarios o mediadores). Dichos informes se presentarán ante el juez y ante los acreedores y contendrán el balance de situación y pronóstico de situación social y económica. La periodicidad mínima será anual.

La protección judicial de estas situaciones podrá levantarse en el momento en el que se acrediten (por los mediadores, fiduciarios o creedores) circunstancias tales como:

  • Conductas patrimoniales fraudulentas (ocultación de información relevante, ocultación de bienes, alzamiento, fraude fiscal o laboral, etc…).

  • Comportamientos económicos y patrimoniales de la unidad de convivencia no acordes con el plan de reflotamiento familiar convenido.

  1. Fase prejudicial (análisis y mediación)

Consideramos que se puede partir de la declaración formal de quiebra económica personal por parte de los interesados ante la administración titular de los servicios sociales públicos que correspondan al domicilio de la unidad e convivencia.

A partir de ese momento, se desarrollarían cuatro tareas básicas:

a.1.- Determinación de la situación de quiebra económica por endeudamiento pasivo: Balance de la situación (activo, pasivo, masa, deuda, etc.) realizada por profesionales con capacidad bastante en los ámbitos contables. El deudor deberá informar de todo su patrimonio, de sus ingresos, de los acreedores, de los importes de las deudas, condiciones de los créditos si los hubiera, movimientos de capital y patrimonio de los años anteriores, etc.

Entendemos que esta determinación (de baja complejidad contable) podría ser proporcionada por funcionarios de las administraciones ante las que se incoa el expediente de quiebra (locales o autonómicas) con personal propio (por ejemplo funcionarios de oficinas de consumo, de vivienda, agentes de desarrollo local, …) o que puede externalizarse (por convenio o contrato de prestación de servicios) hacia profesionales especializados (ej. gestores administrativos, notarios, economistas,  abogados, profesionales de organizaciones de consumidores y usuarios, etc…) que dispongan de colegiación, seguro de responsabilidad civil y acrediten capacidad bastante. Para los profesionales del ámbito privado, se deberán establecer tarifas oficiales (reducidas y unificadas) que podrán ser abonadas a partir de la determinación de la masa (como en el caso de los administradores concursales) independientemente de que la Administración adelante el importe de dichas tarifas.

La determinación de la situación de quiebra se deberá realizar considerando la UNIDAD DE CONVIENCIA (desde personas individuales a todo tipo de unidad de convivencia, con o sin lazos familiares).

a.2.- Determinación del riesgo de exclusión de la unidad de convivencia a través de la escala sugerida (FOESSA) u otras. Esta situación se dictaminará por profesionales de la red de servicios sociales básicos que cuenten con colegiación obligatoria. El dictamen deberá ser suscrito por dos profesionales.

De no determinarse situación de inclusión precaria o exclusión moderada, se continuará prestando apoyos en forma de asesoramiento o acceso a recursos públicos de protección, pero no se accederá a las fases de mediación o de protección judicial.

Si confluyen las dos circunstancias anteriores (quiebra real de buena fe y riesgo de exclusión) y para los casos en que sea inminente un desahucio o embargo de bienes básicos que sean considerados necesarios para el mantenimiento de condiciones de vida digna, especialmente cuando resulten afectados menores de edad o personas incapacitadas judicialmente, se podrá acudir a los jueces o tribunales para solicitar la suspensión cautelar de las medidas. Dicha suspensión cautelar conllevará automáticamente el intento de acuerdo prejudicial.

a.3.- Elaboración de un plan de saneamiento/reflotamiento de la economía de la unidad de convivencia. Este plan deberá contener la descripción pormenorizada del balance de ingresos y gastos, la determinación del mínimo vital para la subsistencia de la unidad de convivencia en términos financieros y patrimoniales y las posibilidades reales de  pago a acreedores, unido a un plan financiero doméstico. Deberá contener así mismo los pasos que han de dar los miembros de la unidad de convivencia en atención a mejorar en lo posible la situación económica y, si se estima necesario, incorporará medidas de educación para la economía doméstica y el consumo familiar. Estos planes se establecerán para una duración de hasta tres años y deben contar con el acuerdo y compromiso de cumplimiento del deudor. De no ser así se podrá archivar el expediente.

El plazo máximo para la realización de los informes previos y del plan de reflotamiento será de dos meses.

a.4.- Mediación. Comunicación fehaciente a las partes acreedoras de la situación y negociación conjunta de fórmulas de pago, moratorias, etc… Esta mediación se producirá por quienes hayan elaborado el plan de reflotamiento, el deudor y los acreedores. Podrán admitirse fórmulas de reunificación de deuda u otras similares, siempre y cuando las condiciones supongan una solución viable y no agraven la situación patrimonial del deudor. Se suscribirán los acuerdos privados a que haya lugar ante notario y en caso de que alguno de los acreedores hubiera iniciado acciones judiciales contra el patrimonio del deudor deberá comunicar el acuerdo de mediación para la oportuna paralización del procedimiento incoado.

Si entre los acreedores hubiera personas físicas cuya solvencia económica dependa del cobro de las deudas del acreedor (por ejemplo, arrendadores de vivienda), se dará prioridad a estos en el plan negociado.

La fase de mediación debe tener un plazo limitado (dos meses) desde la comunicación inicial a los acreedores. La incomparecencia de estos a la mediación no podrá dilatar este plazo.

  1. Fase judicial

Se activará en caso de no lograrse acuerdo de mediación con uno o varios de los acreedores. Se presentará, a instancia del deudor, en los juzgados de lo civil, adjuntando el dossier completo de actuaciones instruidas en la fase de mediación (balance económico, dictamen de riesgo de exclusión y resultado de los actos de mediación).

Parece razonable que el deudor que ya esté incurso en un procedimiento de ejecución de deudas acuda al juzgado ya conocedor del asunto. De no estar incurso aún en ningún procedimiento, acudirá al ordinario que correspondiera a la mayor deuda de las contraídas.

El juez, analizada la documentación y oídas las partes, podrá adoptar todas las medidas ejecutivas que considere oportunas para hacer factible el plan de saneamiento por un plazo de tres años, ampliable por otros dos, en amparo de los endeudados.

Las medidas judiciales a adoptar pueden ser tales como:

  • Escalonamiento del pago de deudas en principal, intereses y gastos.

  • Reducción de los tipos de interés convencionales pactados a tipos de interés legales.

  • Suspensión, mientras dure el plan de regulación judicial (máximo de 3 años, prorrogable por otros dos), del efecto de garantías reales.

  • La remisión de deudas total o parcial de los intereses moratorios, indemnizaciones y gastos.

  • Cualesquiera otras que garanticen los mínimos vitales a la unidad de convivencia.

En los casos en que se haya dictaminado riesgo de exclusión y el juez aprecie especiales circunstancias lesivas de derechos fundamentales (condiciones básicas para la vida, entre las que se encuentra la vivienda), podrá suspender embargos, ejecuciones hipotecarias y otras actuaciones judiciales contra el patrimonio de los deudores aunque hubieran sido acordadas por otros órganos judiciales.

Además, la determinación de unidad de convivencia en riesgo con acuerdo judicial dará lugar, paralelamente a:

    • Prioridad en la atención a los miembros de la unidad de convivencia por parte de los demás sistemas de protección social (empleo, sanidad, educación…). El acceso al empleo, la formación, guarderías o respiros que faciliten la búsqueda de empleo o cualesquiera otros servicios y programas en manos de las administraciones discriminarán positivamente a las personas que formen parte de dichas unidades de convivencia. Lo mismo ha de regir para las ayudas económicas del sistema de servicios sociales o para el acceso a los sistemas de renta garantizada de ciudadanía, en lo que estos expedientes tendrán carácter preferente y urgente en su tramitación.

    • Parece razonable que se activen medidas paralelas que ofrezcan importantes ventajas fiscales para los empresarios (ej: exención total de pago de cuotas a la seguridad social) que contraten a algún miembro de la unidad de convivencia intervenida.

    • Se deberá atender muy especialmente a las posibilidades reales de autoemprendimiento por parte de los sobreendeudados de manera que se permitan y protejan las inversiones que pudieran realizar en este sentido, impidiendo la actuación sobre los bienes necesarios para dicha actividad emprendedora.

Si el juez lo estima oportuno nombrará, de entre los mediadores, un fiduciario o curador que actúe en interés del patrimonio del deudor y en evitación de alzamiento de bienes u otras prácticas. Podrá limitar, por tanto, los actos patrimoniales del deudor.

Se establecerán plazos de presentación de informes de seguimiento de la situación elaborados por los asesores públicos del endeudado (fiduciarios o mediadores). Dichos informes se presentarán ante el juez y ante los acreedores y contendrán el balance de situación y pronóstico de situación social y económica. La periodicidad mínima será anual.

La protección judicial de estas situaciones podrá levantarse en el momento en el que se acrediten (por los mediadores, fiduciarios o creedores) circunstancias tales como:

  • Conductas patrimoniales fraudulentas (ocultación de información relevante, ocultación de bienes, alzamiento, fraude fiscal o laboral, etc…).

  • Comportamientos económicos y patrimoniales de la unidad de convivencia no acordes con el plan de reflotamiento familiar convenido.